Распоряжение Премьер-министра КР от 18 мая 2016 года № 281 (Об утверждении Методического руководства по выявлению, оценке и управлению коррупционными рисками)
Распоряжение Премьер-министра Кыргызской Республики от 18 мая 2016 года № 281
В соответствии со статьей 18 конституционного Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" и в целях установления единого подхода к выявлению, оценке и управлению коррупционными рисками в государственных органах Кыргызской Республики:
1. Утвердить Методическое руководство по выявлению, оценке и управлению коррупционными рисками согласно приложению.
2. Министерствам и административным ведомствам Кыргызской Республики сформировать перечни коррупционных рисков в системе государственных органов Кыргызской Республики и коррупциогенных должностей в государственном органе.
3. Контроль за исполнением настоящего распоряжения возложить на отдел обороны, правопорядка и чрезвычайных ситуаций Аппарата Правительства Кыргызской Республики.
Премьер-министр
С.Жээнбеков
Приложение
МЕТОДИЧЕСКОЕ РУКОВОДСТВО
по выявлению, оценке и управлению коррупционными рисками
1. Общие положения
1. Настоящее Методическое руководство по выявлению, оценке и управлению коррупционными рисками (далее - Методическое руководство) разработано в целях установления единого подхода к выявлению, оценке и управлению коррупционными рисками в системе государственного управления Кыргызской Республики.
Методическое руководство разработано в целях оказания методической помощи в реализации главы IV (Предотвращение коррупции путем оценки и управления коррупционными рисками) Плана мероприятий государственных органов Кыргызской Республики по выполнению Государственной стратегии антикоррупционной политики Кыргызской Республики на 2015-2017 годы, утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики от 30 марта 2015 года № 170.
2. В Методическом руководстве используются следующие понятия:
административные процедуры - установленные регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел, которые включают в себя: порядок принятия и исполнения административными органами решений по осуществлению административных функций и полномочий; порядок организации работы административных органов; порядок административного рассмотрения обращений граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по реализации или защите их прав и интересов;
дискреционные полномочия - совокупность прав и обязанностей государственных и муниципальных органов, должностных лиц, предоставляющих возможность государственным и муниципальным органам или должностному лицу по своему усмотрению определить вид и содержание (полностью или частично) принимаемого управленческого решения, либо предоставляющих возможность выбора по своему усмотрению одного из нескольких предусмотренных ведомственным актом вариантов управленческих решений;
коррупционный риск - заложенная в системе государственного управления возможность для действия/бездействия, а также наличие обстоятельств, провоцирующих должностных лиц государственных органов на незаконное использование должностного положения в целях получения выгоды для себя или третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу, другим физическим лицам;
коррупциогенная должность - должность, в наибольшей степени подверженная риску коррупции;
оценка коррупционных рисков - процесс выявления условий и обстоятельств (действий, событий), возникающих в ходе конкретного управленческого процесса, позволяющего злоупотреблять должностными обязанностями в целях получения, как для должностных, так и для третьих лиц выгоды в виде денег, ценностей иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав вопреки законным интересам общества и государства;
управление коррупционными рисками - процесс минимизации коррупционных рисков либо их устранение в конкретных управленческих процессах при реализации мер противодействия коррупции.
3. Результатами применения настоящего Методического руководства должны стать:
- определение перечня сфер, потенциально создающих коррупционные риски;
- выявление правовых и институциональных факторов при исполнении дискреционных полномочий, которые способствуют или могут способствовать коррупционным рискам и проявлениям;
- разработка рекомендаций по исключению или ослаблению последствий воздействия коррупционных рисков;
- управление коррупционными рисками;
- формирование перечня коррупционных рисков и коррупциогенных должностей в государственном органе;
- использование перечней коррупционных рисков и коррупциогенных должностей при разработке мер по предупреждению коррупции, проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
2. Порядок проведения оценки коррупционных рисков и определение коррупциогенных зон
4. В ходе проведения оценки коррупционных рисков должны быть определены административные процедуры, функции и полномочия государственных органов, включая их нормотворческие полномочия, которые являются или могут явиться предметом коррупционных отношений. При этом анализируются следующие обстоятельства:
- дискреционные полномочия должностных лиц (особенно во взаимоотношениях с гражданами и организациями);
- круг коррупциогенных должностей (позволяющих должностному лицу немотивированно прекращать или возобновлять процедурно-процессуальные отношения либо выбирать благоприятные или неблагоприятные для граждан или организаций управленческие решения);
- факты излишней детализации обязанностей граждан или организаций, усложняющие их точное исполнение;
- наличие благоприятных условий и обстоятельств, обеспечивающих возможность вступления в коррупционные отношения (или мотивирующие и открывающие возможность вступления в коррупционные отношения);
- категории коррупционных рисков (к ним относятся: системный (реальный) - коррупционная схема реально существующая в государственном органе; потенциальный - коррупционный риск возникновение которого вполне реально при наступлении определенных условий (например: принятие НПА, дающего какие-либо незаконные преференции или льготы); ситуационный - коррупционный риск возникновение которого возможно при наступлении конкретной ситуации (например: коррупционный риск возникает только на период действия тендерной комиссии));
- уровень коррупционного риска (низкий, средний, высокий), определяемый исходя из общепринятых практик (аналитические и статистические методы, а также методы экспертных аналогов и оценок);
- возможность проявления рассматриваемого коррупционного риска в других государственных органах, сферах деятельности, полномочий и должностей;
- взаимосвязь коррупционных рисков с коррупционными схемами, а также моделирование на предмет их создания.
5. Определение перечня функций, потенциально создающих коррупционные риски в деятельности государственного органа, при реализации которых существуют предпосылки для возникновения коррупции, где обязательной оценке подлежат следующие функции:
- контроль и надзор - осуществление действий по контролю и надзору за исполнением государственными органами, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами норм, установленных Конституцией Кыргызской Республики, конституционными законами, законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения (объекты контроля - инспекции, ревизионные управления и прочие, осуществляющие контроль и надзор в определенных сферах);
- управление муниципальным и государственным имуществом - осуществление полномочий собственника в отношении государственного имущества, в том числе переданного государственным предприятиям и государственным учреждениям, а также управление находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ;
- оказание государственных услуг - предоставление государственным органом, органом государственного внебюджетного фонда непосредственно или через подведомственные им государственные учреждения, либо иные организации безвозмездно или по регулируемым государственными органами ценам, по запросам заявителей в пределах полномочий, установленных нормативными правовыми актами Кыргызской Республики;
- разрешительные и регистрационные. Под разрешительными функциями понимается выдача государственными органами и их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам (удостоверения, лицензии, разрешения, аккредитации). Под регистрационными функциями понимается регистрация актов, документов, прав, объектов, осуществляемая в целях удостоверения фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов;
- юрисдикционные - функции государственного и муниципального служащего, осуществляемые в целях применения административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов);
- нормотворческие - функции по разработке и принятию нормативных правовых актов.
6. При определении перечня коррупционных рисков необходимо обратить внимание на функции и направления деятельности, которые содержат повышенный уровень коррупционных проявлений, а именно:
- размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд (государственные закупки);
- формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджета;
- управление и распоряжение объектами государственной и муниципальной собственности (здания, строения, сооружения), в том числе по вопросам аренды, безвозмездного пользования и приватизации этих объектов;
- управление и распоряжение земельными участками, в том числе по вопросам аренды и продажи этих участков;
- управление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фонда;
- предоставление государственных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, субвенций, дотаций, права управления бюджетным долгом;
- подготовка и принятие решений о возврате или зачете излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов;
- подготовка и принятие решений об отсрочке уплаты налогов и сборов;
- лицензирование отдельных видов деятельности, выдача разрешений на отдельные виды работ и иные аналогичные действия;
- проведение государственной экспертизы и выдача заключений;
- возбуждение уголовных дел, проведение расследования;
- проведение расследований причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному имуществу;
- представление в судебных органах прав и законных интересов Кыргызской Республики;
- регистрация имущества и ведение баз данных государственного и муниципального имущества;
- предоставление государственных услуг гражданам и организациям;
- хранение и распределение материально-технических ресурсов;
- назначение на государственные и муниципальные должности, включая проведение аттестаций, квалификационных экзаменов, конкурсов на замещение вакантных должностей и включение в кадровый резерв.
Вышеперечисленный перечень не является исчерпывающим и носит индивидуальный характер для определения коррупционных рисков в конкретном государственном органе.
7. Повышенный уровень коррупционных рисков содержится также в отдельных экономических и социальных сферах:
- транспорт и дорожное хозяйство;
- строительство и капитальный ремонт;
- природно-ресурсное регулирование;
- энергетика и нефтегазовый комплекс;
- агропромышленный комплекс;
- жилищно-коммунальный комплекс;
- землепользование;
- здравоохранение;
- образование.
8. Информация о том, что при реализации той или иной функции возникают коррупционные риски, может быть выявлена:
- в ходе заседания антикоррупционной комиссии и комиссии по этике;
- в статистических данных, в том числе в данных о состоянии преступности в Кыргызской Республике;
- по результатам рассмотрения обращений граждан, содержащих информацию о коррупционных правонарушениях, поступивших в соответствии с Законом Кыргызской Республики "О порядке рассмотрения обращений граждан";
- при рассмотрении уведомлений представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений;
- в сообщениях в средствах массовой информации о коррупционных правонарушениях или фактах несоблюдения должностными лицами требований к служебному поведению, поступивших в соответствии с Законом Кыргызской Республики "О средствах массовой информации";
- при рассмотрении материалов, представленных правоохранительными органами, иными государственными органами и их должностными лицами.
Перечень источников, указанных в настоящем пункте, не является исчерпывающим.
3. Перечень коррупционных рисков в системе государственных органов Кыргызской Республики и перечень коррупциогенных должностей в государственном органе
9. Формирование перечня коррупциогенных должностей в государственных органах, которые являются ключевыми для совершения коррупционных правонарушений, осуществляется с учетом высокой степени свободы принятия решений, вызванной спецификой служебной (трудовой) деятельности, интенсивности контактов с гражданами и организациями. При этом важно определить коррупциогенные сферы деятельности государственного органа и определить перечень коррупционных рисков государственного органа.
10. Признаками, характеризующими коррупционное поведение должностного лица при осуществлении должностных полномочий, могут служить следующие действия:
- необоснованное затягивание решения вопроса сверх установленных сроков (волокита) при принятии решений, связанных с реализацией прав граждан или юридических лиц, решение вопроса во внеочередном порядке в отношении отдельного физического или юридического лица при наличии значительного числа очередных обращений;
- использование своих служебных полномочий при решении личных вопросов, связанных с удовлетворением материальных потребностей должностного лица либо его родственников;
- предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекционизм, семейственность) для поступления на государственную службу;
- оказание предпочтения физическим лицам, индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам в предоставлении публичных услуг, а также содействие в осуществлении предпринимательской деятельности;
- использование в личных или групповых интересах информации, полученной при выполнении служебных (трудовых) обязанностей, если такая информация не подлежит официальному распространению;
- требование от физических и юридических лиц информации, предоставление которой не предусмотрено законодательством Кыргызской Республики;
- нарушение должностными лицами требований нормативных правовых, ведомственных, локальных актов, регламентирующих вопросы организации, планирования и проведения мероприятий, предусмотренных должностными (трудовыми) обязанностями;
- искажение, сокрытие или представление заведомо ложных сведений в служебных учетных и отчетных документах, являющихся существенным элементом служебной (трудовой) деятельности;
- попытка несанкционированного доступа к информационным ресурсам;
- действия распорядительного характера, превышающие или не относящиеся к должностным (трудовым) полномочиям;
- бездействие в случаях, требующих принятия решений в соответствии со служебными (трудовыми) обязанностями;
- получение должностным лицом, членами его семьи, близкими родственниками необоснованно высокого вознаграждения за создание произведений литературы, науки, искусства, чтение лекций и иную преподавательскую деятельность;
- получение должностным лицом, членами его семьи, третьими лицами кредитов или займов на необоснованно длительные сроки или по необоснованно низким ставкам, равно как и предоставление необоснованно высоких ставок по банковским вкладам (депозитам) указанных лиц;
- совершение частых или крупных следок с субъектами предпринимательской деятельности, владельцами которых или руководящие должности в которых замещают родственники должностных лиц;
- совершение финансово-хозяйственных операций с очевидными (даже не для специалиста) нарушениями законодательства Кыргызской Республики.
11. По итогам реализации вышеизложенных мероприятий государственному органу необходимо сформировать и утвердить перечень коррупционных рисков в системе государственных органов Кыргызской Республики по форме и образцу согласно приложению 1 и перечень коррупциогенных должностей в государственном органе по форме и образцу согласно приложению 2.
Утверждение указанных перечней осуществляется руководителем государственного органа после рассмотрения соответствующего вопроса на заседании рабочих групп с привлечением членов Общественных советов государственных органов и независимых экспертов. Рабочие группы создаются под председательством одного из руководителей государственного органа.
Основанием для проведения заседания рабочих групп является приказ руководителя государственного органа, касающийся осуществления в государственном органе мер по предупреждению коррупции.
12. Основаниями для внесения изменений (дополнений) в перечень коррупционных рисков могут стать:
- изменение структуры государственного органа;
- возложение на государственный орган новых функций и полномочий.
13. Уточнение (корректировку) перечней предлагается осуществлять по результатам оценки коррупционных рисков не реже одного раза в год.
4. Управление коррупционными рисками
14. Управление коррупционными рисками (минимизация) достигается различными методами: от устранения соответствующего коррупционного риска до введения препятствий (ограничений), затрудняющих реализацию коррупционных схем.
Регламентация административных процедур позволяет снизить степень угрозы возникновения коррупции в связи со следующим:
- значительно уменьшается риск отклонения должностного лица при реализации должностных полномочий от достижения закрепленной цели возникших правоотношений;
- снижается степень усмотрения должностных лиц при принятии управленческих решений;
- создаются условия для осуществления надлежащего контроля за процессом принятия управленческих решений, что при необходимости позволяет корректировать ошибочные решения, не дожидаясь развития конфликтной ситуации;
- обеспечивается единообразное осуществление функций должностными лицами различных государственных органов;
- создается гласная, открытая модель реализации коррупционно-опасной функции.
В качестве установления препятствий (ограничений), затрудняющих реализацию коррупционных схем, предлагается применять следующие меры:
- перераспределение функций между структурными подразделениями внутри государственного органа;
- введение или расширение процессуальных форм взаимодействия граждан (организаций) и должностных лиц, например, использование информационных технологий в качестве приоритетного направления для осуществления служебной деятельности ("одно окно", системы электронного обмена информацией);
- исключение необходимости личного взаимодействия (общения) должностных лиц с гражданами и организациями;
- совершенствование механизма отбора должностных лиц для включения в состав комиссий, рабочих групп, принимающих управленческие решения;
- сокращение количества должностных лиц, участвующих в принятии управленческого решения, обеспечивающего реализацию субъективных прав и юридических обязанностей;
- оптимизация перечня документов (материалов, информации), которые граждане (организации) обязаны предоставить для реализации права;
- сокращение сроков принятия управленческих решений;
- установление четкой регламентации способа и сроков совершения действий должностным лицом при осуществлении коррупционно опасной функции;
- установление дополнительных форм отчетности должностных лиц о результатах принятых решений.
В целях недопущения совершения должностными лицами коррупционных правонарушений реализацию мероприятий, содержащихся в настоящем Методическом руководстве, необходимо осуществлять на постоянной основе посредством:
- организации внутреннего контроля за исполнением должностными лицами своих обязанностей, основанного на механизме проверочных мероприятий, введения системы внутреннего информирования. При этом проверочные мероприятия должны проводиться как в рамках проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, контроля за соответствием расходов доходам, так и на основании поступившей информации о коррупционных проявлениях, в том числе жалоб и обращений граждан и организаций, публикаций в СМИ информации о фактах коррупционной деятельности должностных лиц;
- использования средств видеонаблюдения и аудиозаписи в местах приема граждан и представителей организаций;
- проведения разъяснительной и иной работы для существенного снижения возможностей коррупционного поведения.
Осуществление на системной основе мероприятий, указанных в настоящем разделе, позволит устранить коррупционные риски в конкретных управленческих процессах, потенциально создающих коррупционные риски, либо минимизировать их.
15. Основными задачами мониторинга исполнения должностных обязанностей должностными лицами и государственными служащими, деятельность которых связана с коррупционными рисками (далее - мониторинг), являются:
- своевременная фиксация отклонения действий должностных лиц от установленных норм, правил служебного поведения;
- выявление и анализ факторов, способствующих ненадлежащему исполнению либо превышению должностных полномочий;
- подготовка предложений по минимизации коррупционных рисков либо их устранению в деятельности должностных лиц;
- корректировка перечня коррупционных рисков и перечня коррупционных должностей в государственных органах.
Мониторинг осуществляется путем сбора информации о признаках и фактах коррупционной деятельности должностных лиц.
Сбор указанной информации может осуществляться, в том числе путем проведения опросов на официальном сайте государственного органа в сети Интернет, а также с использованием электронной почты, телефонной и факсимильной связи лиц и организаций, имевших опыт взаимодействия с должностными лицами.
При осуществлении мониторинга:
- формируется набор показателей, характеризующих антикоррупционное поведение должностных лиц, деятельность которых связана с коррупционными рисками;
- обеспечивается взаимодействие со структурными подразделениями государственного органа, иными государственными органами и организациями в целях изучения документов, иных материалов, содержащих сведения о коррупционных проявлениях.
Результатами мониторинга являются:
- подготовка материалов о несоблюдении должностными лицами при исполнении должностных обязанностей требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов;
- подготовка предложений по минимизации коррупционных рисков либо их устранению в деятельности должностных лиц, а также по внесению изменений в перечень коррупционных рисков и перечень коррупциогенных должностей в государственном органе;
- ежегодные доклады руководству государственного органа о результатах мониторинга.
Заключение
16. В целях эффективной реализации настоящего Методического руководства рекомендуется:
- выносить на обсуждение консультативно-совещательных органов по предупреждению коррупции в каждом государственном органе;
- на постоянной основе доводить до сведения руководства государственного органа информацию о проведении государственным органом оценки коррупционных рисков, мониторинге и выполнении мероприятий по минимизации коррупционных рисков возникающих при реализации ими своих функций.
17. Вопросы, связанные с проведением оценки коррупционных рисков, возникающие при реализации функций государственного органа, корректировкой перечней коррупциогенных должностей в государственной службе, а также результаты мониторинга исполнения должностных обязанностей должностных лиц, деятельность которых связана с коррупционными рисками, рассматриваются на заседаниях консультативно-совещательного органа не реже одного раза в год.
18. Информация о проведении государственными органами оценок коррупционных рисков, мониторинге и выполнении мероприятий по минимизации коррупционных рисков, возникающих при реализации ими своих функций, доводится до сведения руководства.
